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因地制宜 因城施策 扎实推进深化 出租汽车行业改革政策落地实施——深化出租汽车行业改革政策出台一周年专访
发布时间: 2017-07-27

巡游出租汽车企业通过油改气、油改电,降低燃料成本,促进节能减排。图为哈尔滨出租汽车排队加气。 特约记者 魏伟 摄

  编者按

  2016年7月26日,《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式发布。在改革推进一周年之际,本网特别开设“创新转型 融合发展:深化出租汽车行业改革一周年”专栏,对一年来贯彻落实两个文件要求,推进出租汽车行业改革开展的具体工作进行专题报道,以更好地将深化出租汽车行业改革进行到底,让人民群众有更多的获得感。

各地陆续开展网约车驾驶员从业资格考试,图为宁波市考场。资料片

  在深化出租汽车行业改革两个文件出台一周年之际,记者就出租汽车行业改革工作有关情况对交通运输部运输服务司副司长王绣春进行了专访。

  记者:深化出租汽车行业改革两个文件发布一年以来,交通运输部在推动改革政策落地实施方面都开展了哪些主要工作?

  王绣春:深化出租汽车行业改革两个文件将出租汽车改革放在城市综合交通系统中统筹考虑,搭建了行业发展的顶层设计,明确了出租汽车在城市交通中的“补充地位”,按照“增量带动存量改革、细分市场提升运输服务”的总体思路,着力构建包括巡游车和网约车的多样化、差异化、品质化出行服务体系。一方面在优先发展公共交通、适度发展出租汽车的前提下,以网约车新业态撬动传统行业体制机制改革,“倒逼”传统业态转型升级、提升服务,解决政府与企业、企业与驾驶员、运力供给与需求间的突出矛盾。另一方面,对网约车平台公司、车辆和驾驶员依法实施许可管理,在确保“安全”和“服务”两个底线不突破的前提下,通过新业态增量扩大高端服务供给能力,满足乘客高品质出行需求,与巡游车错位经营,逐步实现融合发展。两个文件发布后,为推动政策落地实施,交通运输部会同相关部门积极加强调研指导,主要开展了以下三方面工作:

  一是解读政策,回应关切。两个文件发布后,我部立即会同网信、维稳、发改、工信、公安、商务、工商、质检等部门召开全国电视电话会议,对改革工作进行动员部署。并组织全国各省及主要城市交通运输管理部门开展宣贯培训,对两个文件内容进行政策解读。2016年7月28日,我部会同相关部门在国务院新闻办举行新闻发布会,介绍深化出租汽车行业改革和两个文件相关情况。此外,近一年来,我部在全国两会新闻发布会、部例行新闻发布会等多个场合,以及通过中央媒体和《中国交通报》等行业主流媒体渠道,主动解读政策,介绍改革情况,回应社会关切。

  二是加强对各地的调研指导。在工作过程中,我部积极加强与各部门、各地的工作衔接,做好调研指导,凝聚各方共识,形成改革合力。其间多次参加特大城市、省会城市及计划单列市等重点城市的座谈研讨,答疑释惑。2016年10月,我部会同工信、公安、商务、工商、质检、网信等部门,对全国各省及重点城市改革工作情况分4个片区进行了联合调研,推动政策稳步落地实施。今年4月25日至26日,我部又组织召开了全国深化出租汽车行业改革推进会,各省、省会城市、计划单列市和部分代表性城市交通运输部门及新老业态企业代表共200余人参加会议,会议对行业改革推进情况进行了总结,分析了当前改革中存在的突出问题,并就下步工作进行了安排部署。

  三是制定出台配套政策措施。一年来,我们先后修订发布了《巡游出租汽车经营服务管理规定》《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》2个部令;制定印发了《网络预约出租汽车运营服务规范》《巡游出租汽车运营服务规范》2个行业标准。同时,会同公安部等部门就网约车经营者申请线上服务能力认定工作流程、网约车车辆准入和退出有关工作流程及网约车服务许可证件式样等各项工作制定印发了多个配套政策文件,不断健全完善行业法规政策制度体系。

  记者:一年来,出租汽车行业改革取得了哪些进展?

  王绣春:两个文件发布后,各地交通运输部门在当地党委、政府领导下,统筹处理城市公共交通与出租汽车的关系,统筹处理新业态与老业态的关系,统筹处理政府和市场的关系,统筹处理当前和长远的关系,统筹处理改革发展稳定的关系,按照两个文件的总体思路和制度框架,结合本地经济社会发展水平、人口规模、资源禀赋、城市交通状况等实际,通过充分论证,吸纳社会各方意见,并经过法定程序,因地制宜,因城施策,制定落地实施细则,积极推进改革政策落地实施,改革工作总体进展顺利。

  一是各地积极稳妥推进政策落地。据我们统计,截至7月26日,省级层面(除直辖市外),河南、广东、江苏等24个省(区)发布了实施意见;城市层面,北京、上海、天津等133个城市已经公布出租汽车改革落地实施细则,还有86个城市已经或正在公开征求意见。其中,直辖市、省会城市、计划单列市等36个重点城市中,有30个已正式发布了实施细则。总的来看,已正式发布实施细则或已公开征求意见的城市,其涵盖的新业态市场份额已超过95%。

  二是积极探索巡游车转型升级。目前,部分城市已经在传统出租汽车行业转型升级方面进行了积极探索:经营权管理方面,实施巡游车经营权无偿使用,向经营者退还已收取费用;“份子钱”改革方面,探索实行“固定投入成本摊销+营运收入提成”的分配方式,更好地构建司企运营风险共担、利益合理分配的机制;运价方面,针对过去巡游车价格机制僵化、调整程序复杂等突出问题,部分城市探索巡游车运价由政府定价逐步向政府指导价过渡;公司化管理方面,部分巡游车企业通过兼并重组、产业联盟等方式,提升行业组织化、集约化水平,共同推动行业转型升级。此外,部分城市巡游车企业还与网约车平台公司签署战略合作协议,推动巡游车与互联网融合发展。特别需要指出的是,经过近几年网约车发展的持续冲击,尤其是政策出台一年以来,传统出租汽车行业的改革意愿从过去的“被动适应”转为“主动谋变”,改革的主动性和内生动力得到了增强。

  三是网约车逐步纳入管理。两个文件发布后,市场反应非常积极,互联网企业、传统出租汽车企业、租赁公司以及部分车辆生产制造企业等各类市场主体申请踊跃,美团、携程、神马专车、曹操专车等新进企业纷纷加速网约车市场布局。据了解,当前市场有130余家网约车平台公司拟开展网约车业务。截至目前,神州专车、首汽约车、曹操专车、滴滴出行等19家网约车平台公司已在相关城市获得了经营许可,其中滴滴、神州、首汽、易到、曹操分别在22个、33个、29个、8个和13个城市获得经营许可。北京、上海、广州、重庆等城市已组织开展了网约车驾驶员和车辆的许可发证工作,据初步统计,各地已发放网约车驾驶员证约10万本,车辆运输证约5万本。

  四是行业稳定态势逐步好转。随着各项改革政策措施的落地,新老业态公平竞争的市场环境逐步建立,行业发展从过去的无序到逐步有序,巡游车司机收入逐步回升,对行业发展有了预期,信心逐步恢复;网约车司机也获得了合法身份,有了行业归属感。总体上看,与文件出台前相比,近一年来的行业稳定形势有了较大改观。

  记者:改革政策落地实施过程中,遇到了哪些问题和困难?

  王绣春:一年来,改革推进工作总体进展顺利,取得了阶段性成果,但我们要看到,改革目标尚未完全实现,与社会公众的要求和期待还有较大差距,在改革政策落地实施过程中,仍需要从以下方面不断完善和持续推进工作。

  一是一些城市工作相对滞后。从各地情况看,由于出租汽车行业新老问题交织、利益关系复杂,部分城市面对历史积弊较深、矛盾长期累积的复杂局面,难以理清思路,拿出有效措施,也担心“按下去葫芦浮起瓢”,有“看看已经公布城市有何效果”的观望心态,希望其他城市先公布改革方案,加之改革工作涉及部门较多,各方认识不统一,协同力度欠缺,导致一些城市改革工作滞后。

  二是巡游车转型升级和网约车规范发展两个方面工作推进不尽平衡。传统巡游车改革和网约车规范发展,是这次推进深化出租汽车改革工作的两个方面,是“手心”和“手背”的关系,应当统筹部署,同步推进。但从各地改革推进情况看,主要工作重心集中在网约车方面,对于巡游车如何转型升级、如何促进与互联网的深度融合、如何实现新老业态融合发展等,办法还不多。一方面是由于巡游车历史积弊较深,特别是经营权、“份子钱”等改革涉及多方利益,情况十分复杂,需要地方政府下定决心,还需要投入“真金白银”。另一方面,部分巡游车企业和驾驶员寄希望于政府对其“生计”负责兜底,缺乏危机感,与社会公众要求和期待还有较大差距。

  三是部分平台公司配合不够,线下服务能力亟待增强。改革政策文件出台前,平台公司处于监管的“灰色地带”。改革政策出台后,新业态由“野蛮生长”到纳入行业管理有一个客观过程。在这一过程中,一方面平台公司、车辆和人员需要按规定条件和程序申请许可,办理有关手续;另一方面,对于线下的车辆和人员,需要按照各城市规定的条件和要求进行清理,但部分平台公司对于政府部门纳入行业管理和依法监管配合不够,在管理部门多次约谈的情况下,对车辆和人员的自查清理工作进展缓慢,在报送相关数据时甚至存在弄虚作假的行为,存在抵触情绪。同时,亟需加强线下服务能力,配备相应的机构和服务人员,以落实平台公司的承运人主体责任,一旦发生服务质量纠纷或交通责任事故,可以及时应对处置,有效保障乘客合法权益和安全出行。

  四是多部门联合监管机制需尽快建立。网约车是“互联网+”交通运输的具体应用,具有跨部门、跨区域和“一点接入、全网服务”的特点,这次网约车政策的设计充分考虑了互联网新业态的特点,进行了制度创新,比如优化平台公司经营许可程序,实行“两级工作,一级许可”,线上服务能力认定由注册地省级相关部门一次认定,全国有效。这些创新性的政策设计如何有效落地实施,各地也有一个逐步探索、逐步落地的过程。同时,对网约车这一“互联网+”的新生事物进行监管,自然也需要应用互联网技术手段,不能沿用巡游车原有的监管方式和手段。综合以上因素,需要加快研究建立多部门联合监管工作机制,加强部门间协同配合,形成监管合力。

  记者:有观点认为,各地新政出台实施后,导致了“打车难”“打车贵”卷土重来,如何看待这一问题?

  王绣春:包括网约车在内的出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分,是城市公共交通的补充,为社会公众提供个性化运输服务。与地铁、公交等城市公共交通提供的大运量公益性运输服务不同,出租汽车提供的是“门到门”个性化运输服务,不是基本公共服务。

  “打车难”是“出行难”的一种表现,对于“打车难”问题不应孤立看待,也无法单独解决,要把出租汽车放在城市综合交通运输体系和生态宜居城市建设的系统工程和整体格局来考虑。对于目前舆论反映的部分城市“打车难”“打车贵”问题,需要甄别是“打车难”还是“打便宜车难”;是高峰期“打车难”,还是平时“打车难”;是仅解决少部分人“打车难”,还是要更加注重解决大部分人“出行难”问题。不同城市“打车难”问题存在的原因都不尽相同,需要具体问题具体分析,采取针对性措施。但总的来看,要将解决全体市民“出行难”放在首位,在城市总体规划、功能布局、基础设施建设、城市管理、公交优先等方面多措并举,综合施策,标本兼治,推动构建以城市公共交通(公交、地铁)为主、慢行交通(步行、自行车)为辅、出租汽车为补充、私家车适度发展的城市综合交通出行体系。相信随着公交优先发展战略的深入推进,以及深化出租汽车行业改革政策的落地实施,随着多样化、差异化、品质化的出租汽车出行服务体系的构建,在“打车难”问题得到缓解的同时,将为社会公众营造更加便捷舒适的出行环境。

  记者:出租汽车改革下一步如何推进,有哪些工作举措?

  王绣春:一年来,深化出租汽车改革总体进展顺利,但改革只是刚刚起步,无论是认识和实践还要经历一个过程,还有很长的路要走。我们将继续坚持以人民为中心,加强对地方的调研和指导,扎实推进深化出租汽车改革工作。概括来讲,有三大方面的任务:

  一是继续推动改革政策落地实施。进一步推动有关城市按照两个文件确定的改革方向和制度框架,积极稳慎制定出台可操作的具体政策措施。同时,组织开展改革政策落地实施情况第三方评估,系统梳理各地出租汽车行业改革落地政策制定情况、政策内容,指导地方采取切实可行的措施,加强对改革政策落地中出现的新情况、新问题的研判,适时优化完善相关政策,确保改革政策有效落地,取得实效。

  二是创新出租汽车监管方式和手段。一方面,适应“互联网+”发展趋势,充分利用信息化手段,转变巡游车只能依靠事前准入监管的方式,加强事中事后监管。另一方面,进一步建设完善全国网约车监管信息交互平台,优化平台功能,在为城市人民政府和网约车平台公司尽可能提供便利服务的同时,为各地行业管理部门实施有效监管提供手段。同时,会同工信、公安、网信研究制定多部门联合监管具体工作流程,建立联合监管工作机制,通过部门间的信息共享与互联互通,形成监管合力,以管住安全底线,保障乘客合法权益。

  三是不断提升行业服务质量。进一步健全完善相关配套政策措施,针对巡游车定价机制僵化等问题,会同有关部门研究理顺出租汽车价格形成机制。修订《出租汽车服务质量信誉考核办法》,发挥社会信用体系的事后监管作用,制订对严重违法失信网约车经营者和驾驶员实施联合惩戒备忘录,建立行业黑名单制度和市场退出机制,加强考评和监管,不断提升行业服务质量和服务水平,促进行业持续健康发展,让人民群众通过改革有实实在在的获得感。